卢锋:2019年WTO的改革进展与难题

　　（专栏作家 卢锋）多边贸易体制改革是现阶段全球经济治理架构改革的重要内容之一。如果说2018年各方注重讨论WTO改革原则方针并就其必要性达成共识，2019年则主要围绕若干议题更为具体地展开。从改革过程概况看，美国率先出牌，中国系统表态，发展中国家频频发声。从具体内容看，电商规则谈判异军突起，发展中国家“S&DT”争议激烈，履行通告义务改革初步破题，上诉机构改革僵持难解。本文首先介绍改革推进概况，接着观察重点改革领域推进情况，最后简略点评改革背景、现状和前景。

2019年改革推进概况

　　2019年初，美国在WTO改革上就有一系列动作。先是元月中旬向WTO提交有关发展中成员地位以及特殊与区别待遇（S&DT）的改革提案，建议取消四类成员的发展中国家地位及特殊与差别待遇。2月15日，美国提交题为《总理事会决议草案：加强WTO协商功能的程序》的提案。3月，美国年度贸易政策议程报告从四个方面系统提出美国有关WTO改革主张：一是WTO必须应对所谓“始料未及的来自非市场经济的挑战”。二是WTO争端解决必须充分尊重成员主权政策选择。三是WTO成员必须被强制要求遵守告知义务。四是WTO对发展处理方式必须调整以反映当前全球贸易现实。

　　继2018年11月发布WTO改革框架文件表达改革三原则和五点主张，2019年5月13日中国向WTO提交《关于WTO改革的建议文件》，进一步系统阐述有关WTO改革基本立场与行动领域的看法。文件分4个方面12个领域提出改革具体主张。第一方面“解决危及世贸组织生存的关键”包含三个领域议题：打破上诉机构成员遴选僵局、 加严对滥用国家安全例外以及不符合WTO规则的单边措施的纪律。第二方面“增加世贸组织在全球经济治理中的相关性”包括强化农业领域纪律、推进电子商务议题谈判等五个议题。第三方面“提高世贸组织的运行效率”，包含加强成员通报义务履行与改进世贸组织机构工作。第四方面是“增强多边贸易体制的包容性”。

　　与2018年比较，2019年WTO改革新特点之一是更多发展中成员积极参与表达立场意见。2019年5月13-14日，印度、中国等23个WTO发展中成员在新德里举行部长级会议，其中17国部长和高官发表《共同努力加强世贸组织以促进发展和包容》成果文件，重申WTO在全球贸易规则制订和治理中的优先地位，呼吁维护WTO核心价值和基本原则，确保WTO改革反映发展中成员诉求。文件重点关注WTO上诉机构法官补缺、特殊和差别待遇、农业协议对发展中国家不公正、渔业补贴等问题，希望WTO充分考虑和尊重发展中成员尤其是最不发达成员困难和利益，帮助发展中成员能力建设。

　　7月10日，非洲集团、印度等提出“通过包容性方式加强世贸组织透明度与通报”，强调应优先考虑发达国家承诺而没有履行的四项义务通报。7月22日，印度、古巴、玻利维亚和8个非洲国家共同向WTO提交改革提案“加强世贸组织以促进发展与包容”。提出反对单边主义，坚决维护多边贸易体制。认为上诉机构法官补缺是WTO改革首要任务。处理争端解决机制关键是保持其基本特征：独立的两级争端解决系统，启动程序的自动性，争端解决机构（DSB）以反向协商一致 （reverse consensus） 做出决定。

　　2019年WTO改革涉及诸多领域内容，其中有关发展中成员地位及特殊与区别待遇、电商多边规则、透明度与通告义务履行、上诉机构成员遴选程序等领域改革讨论和推进最为活跃和引人注目，下面依次梳理观察。

发展中成员地位、特殊与区别待遇改革

　　WTO发展中成员身份及相关“特殊与区别待遇（S&DT）”问题，是2019年WTO改革较为聚焦与争论较大的议题。美国选择其作为2019年推进WTO改革优先议程，试图通过单边施压迫使其他成员接受其改革建议。许多新兴经济体和发展中成员质疑美国立场，据理力争，提出针锋相对的改革建议。中国秉持坚守原则与客观务实立场，明确支持维护广大发展中国家相关权益，同时依据对自身现实国情以及国际经济演变态势研判，对主要发达国家某些诉求做出理性回应。

　　1）S&DT缘起与改革背景

　　S&DT指GATT/WTO协议包含的各种旨在扶持发展中成员经济和贸易发展的特殊条款，要旨是在实施多边规则时赋予发展中成员某些特殊权利，规定发达国家为发展中成员提供某些优惠待遇的义务。GATT（关贸总协定）创建初期，发展中成员争取到允许在进口激增和国际收支困难时采取数量限制的权利，成为S&DT规则的滥觞。在1963创设的联合国贸发会议（UNCTAD）与1964年成立的77国集团推动下，GATT第四部分“贸易与发展”章节于1966年生效，肯定发展中成员可获得某些非对等权利的原则。1979年“东京回合”形成“授权条款 （Enabling Clause）”，就普惠制 （Generalized system of preference）、最不发达国家优惠待遇达共识。乌拉圭回合谈判将S&DT条款适用范围从货物贸易协定扩展到《服务贸易总协定》（GATS）、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）以及《关于争端解决规则和程序的谅解》（DSU），有关共识原则被随后创建的WTO继承和发展。根据2018年WTO最新版“S&DT”，发展中成员目前共享有155条优惠待遇，分六种类型：一是旨在增加发展中成员贸易机会的规定，二是维护发展中成员利益的规定，三是承诺、行动和贸易政策工具的灵活性安排，四是过渡期方面的规定，五是有关技术援助的规定，六是关于最不发达国家的优惠条款。GATT/WTO 没有对“发展中成员”拟定官方定义，而是由成员国加入时“自我声明”是否以发展中成员身份加入。

　　WTO创建后特别是进入新世纪以来，全球经济发展取得巨大成就并呈现新特点。一方面，广大发展中国家与发达国家经济发展水平差距鸿沟仍然存在，国际经济金融治理体系中某些不利于发展中国家经济发展的规则内容仍然存在，发展中国家摆脱贫困持续发展的紧迫性仍然存在，由此决定了“S&DT”的制度规则安排仍具有现实必要性与积极意义。另一方面，在WTO推进经济全球化拓展环境下，发展中国家相对较快增长，WTO成员间人均收入差距有所收敛：以汇率计算人均收入，WTO成员基尼系数从1995年0.76下降至2015年0.63；以PPP计算，从0.58下降到0.47。后危机时期全球经济增长动力结构发生“三重转换”，上世纪90年代美国对全球增长贡献为29.1%，G7贡献56.8%，发达国家整体贡献76%；2008年金融危机爆发十年来，该指标分别下降到10.2%、15.1%和25.9%。上世纪90年代中国对全球增长贡献为8.3%，金砖国家贡献11.5%，新兴和发展中国家贡献23.9%；过去十年该指标分别上升到35.4%、47.9%和74.1%。

　　上述演变背景下，美欧等发达国家内部对WTO多边规则及其代表的经济全球化态度逐步发生显著变化。先是美欧等主要发达国家内部缺乏比较优势和开放竞争力部门面临调整压力，相关行业就业群体及其利益代表较早质疑多边贸易体制。进入新世纪特别是美国金融危机和欧洲债务危机以来，全球化怀疑论对美欧主要发达国家主流立场和民意影响显著增加。另外随着长期经济发展和形势演变，S&DT具体内容对一些已进入到较高收入水平的发展中成员现实意义发生变化，例如通过技术援助提升发展能力、补贴和降低贸易壁垒对等性方面灵活性安排等方面，对某些高收入发展中成员现实意义有所下降。

　　由此可见，S&DT是发展中成员群体在历史上争取到的权利，是通过特定程序嵌入多边规则体系的既定事实，因而包括中国在内的广大发展中成员维护自身权益，具有历史正当性与规则合理性。当然也要看到，在历史中形成的规则会随着历史环境演变而提出调整改动要求。随着当代全球经济增长朝着相对有利于发展中成员方向演变，随着WTO成员间人均收入差距初步有所缩小，发达国家在多哈回合时就提出改革“S&DT”动议，近来部分发达国家积极倡导推动相关规则改革，特别是美国最近更以单边手段施压试图强推改革，使得有关议题成为2019年WTO改革争议较多的对象。

　　2）部分成员改革主张交锋

　　美国2019年元月相关提案认为，部分G20成员国以及已经得到显著发展的国家，通过自我声明方式获得发展中国家地位、享受特殊和差别待遇，违背历史上形成这个规则以帮助少数成员克服融入世界贸易体系困难的创设初衷。2月15日，美国提交《总理事会决议草案：加强WTO协商功能的程序》，建议取消四类国家发展中国家地位及S&DT：一是OECD成员或将要加入OECD的国家，二是G20成员，三是被世界银行认定为高收入国家，四是在全球进出口贸易占比达到5%及以上国家。其点名提出新加坡、韩国、中国、巴西、墨西哥、俄罗斯、印度、印度尼西亚、南非、尼日利亚等国需从S&DT毕业。

　　特朗普总统7月26日发表《改革世界贸易组织发展中国家地位备忘录》，指示USTR用“一切可能手段”，防止自我声明但没有适当经济或其他指标佐证的发展中国家利用WTO规则和谈判中灵活性谋取利益。该文件点名提到文莱、香港等小型经济体人均收入已经很高却依然声称拥有发展中国家地位；接着质疑中国经济和出口总量已居世界前列，依然声称是发展中国家。备忘录指出，这种状况必须改变，否则将无法满足美国劳工和企业需求，无法面对当前全球经济挑战。备忘录要求USTR在60天内汇报进展，还提出若90天无实质性进展，美国将单方面不再承认部分国家在WTO发展中国家地位，不支持此类国家的OECD成员资格。

　　许多发展中成员表达了与美国上述主张不同的立场，体现在包括中国、印度、非洲集团和其它很多发展中成员多份联合签署的改革建议中。2019年2月18日中国、印度、南非、委内瑞拉等四国共同提交《惠及发展中成员的特殊和差别待遇对促进发展和确保包容的持续重要性》报告，通过指标说明发展中与发达国家发展水平鸿沟依然存在，发展中国家自我认定法具有历史合法性。强调目前WTO核心问题不是发展中国家自我认定，而是贸易保护主义、单边主义、AB产生机制停滞及多哈回合僵局。

　　2019年10月15日，52个WTO成员（非洲集团43国、玻利维亚、柬埔寨、中国、古巴、印度、老挝、阿曼、巴基斯坦、委内瑞拉）向WTO总理事会第四次会议提交《关于“促进发展的特殊与差别待遇”的声明》作为讨论资料。声明指出S&DT对于保证贸易包容与平等的极端重要意义，任何剥夺发展中成员条约嵌入权的单边做法与成员义务不一致，并且侵蚀多边贸易体制基础。文件重申四个“必须”原则：在WTO规则和谈判中发展中国家的无条件权利必须继续，发展中国家必须被允许依据自我评估决定发展中国家地位，现有的S&DT条款必须保持，目前和未来谈判必须提供S&DT条件。

　　少数发展中成员出于种种考虑单边采取了与美方建议一致或接近的立场。3月19日特朗普与巴西总统博尔索纳罗在华盛顿会晤后发表联合声明，巴西“与其全球领导者的地位相称，经美方建议，博尔索纳罗总统同意开始在WTO谈判中放弃特殊和差别待遇”。新加坡贸工部7月27日表示，支持更新世贸组织规则，承诺在WTO贸易便利化协定生效后立即实施而不寻求过渡期。韩国10月24日宣布放弃农业领域以外的S&DT。

　　3）中国立场考量与选择

　　中国是最大发展中国家，与WTO广大发展中成员利益休戚与共；中国又是最重要新兴大国，在推动国际治理架构改进完善方面承担特殊责任。因而中国对S&DT议题会有更多维度和更为全面的考量：要优先维护广大发展中国家的正当权益，重视国际治理架构与时俱进的客观需要，兼顾与美国及发达国家长期关系定位，更重要的是务实评估“S&DT”对中国经济的现实利益基准。

　　就最后一点而言，据初步梳理，在WTO协议现有S&DT条款中，去掉入世谈判承诺放弃的条款以及逐步失去实际意义的条款，我国目前享受并仍有现实意义的条款大约有50多条。这些仍有现实意义条款主要涉及技术援助的权利和义务、补贴灵活性和降低壁垒承诺的非对等性特权、谈判新规则可能设置S&DT等方面权益。随着进入新世纪以来，中国经济超预期发展，某些条款如获得外部援助特殊照顾等规定的现实含金量与我国入世时比较已显著下降。补贴政策灵活性与降低壁垒承诺等方面非对等性权利对我国现实利益较大，维护相关权益关乎我国外部经济环境稳定，显然应是我国相关谈判需重点考虑目标。不过也需看到，随着近年我国与主要发达国家经贸关系演变，有关我国补贴等政策争议超出WTO谈判范围，要在相关权益方面原封不动地保持与普通发展中成员完全相同权利有一定难度。

　　基于上述考量，中国在与发展中成员共同倡导“四个必须”原则方针同时，具体内容表态也有某些自选动作。这一点体现为中方独立建议的相关内容：一是加强对WTO现有S&DT条款执行和监督力度，特别是LDCs（欠发达国家）关注的“免关税、免配额”待遇等实施；二是增加技术援助的针对性和具体性，确保其有助于发展中成员融入多边贸易体制和全球价值链；三是根据《多哈部长宣言》要求，继续推进特殊与差别待遇条款的谈判；四是在未来贸易投资规则制定中，为发展中成员提供充分有效的特殊与差别待遇；五是鼓励发展中成员积极承担与其发展水平和经济能力相符的义务。

　　在2019年7月底WTO第三次总理事会上，中国大使就S&DT问题发言时明确指出：“特殊与差别待遇原则是嵌入条约的、所有发展中成员都享有的不容协商的权利。”他还用英国2008年喜剧片“Three and Out”来调侃“美国第三次原封不动将其文件提交总理事会”做法，表达中方对美国片面改革立场主张的质疑和抵制。他同时表示中国“从来不回避自己的责任……对于今后具体谈判中的特殊和差别待遇，如果确有需要，我们会直言相告，并在谈判中尽力争取；如果不再需要了，我们会毫不犹豫把机会让给更需要的发展中成员。”这可看作是对中国既坚持原则也保留灵活度政策立场的一个注释。

电子商务规则谈判突破性进展

　　1998年在日内瓦召开的WTO第二届部长级会议通过《全球电子商务宣言》并设立工作组，经过20年酝酿磨合才在2017年12月WTO布宜诺斯艾利斯第十一届部长级会议上形成推动电子商务议题讨论的决定。突破性进展发生在2019年年初：2019年1月25日，在瑞士达沃斯举行的电子商务非正式部长级会议上，中国、美国、欧盟、日本、俄罗斯、巴西等几十个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》，确认有意在世贸组织现有协定和框架基础上正式启动与贸易有关的电子商务议题谈判。

　　达成达沃斯共识后，相关成员首轮磋商于5月13日-15日举行，各方围绕电子签名、电子认证、数字产品非歧视待遇、在线消费者保护、透明度等方面问题交换意见。第二轮磋商于6月18日-20日举行，讨论数据跨境流动、计算设施本地化、网络安全、电子传输免征关税、电信议题等方面议题。7月15日-17日，第三轮磋商聚焦便利化、市场准入、商业信任、技术援助与合作等领域议题。各方提交数十份提案，既包括电子商务涉及概念和规则制定思路，也包含对诸如电子商务免征关税、电子签名认可、数字跨境流动、公民个人隐私权保护、国家安全、数据中心本地化等具体规则拟定方式讨论，某些成员还提交了有关规则建议文本。

　　美国提案重点关注数字产品的非歧视性待遇、跨境数据自由流动、禁止数字基础设施本地化、保护源代码等议题。6月27日，WTO服务贸易理事会举行正式会议讨论电子商务工作方案，会上美国介绍了一份关于“跨境数据流的经济效益”的报告，强调跨境数据流对数字贸易和其他经济部门的重要作用。日本以TPP/CPTPP条款为基准，提出政府不得限制特定网站和互联网服务，不得违反正当程序要求企业披露数据和商业秘密。欧盟关注电子合同、电子认证与电子签名、消费者保护、电子传输关税、转移或访问源代码、跨境数据流动、个人资料和隐私保护等议题，尤其强调个人资料和隐私受到高标准保护。欧盟认为有关谈判应涵盖电信规则，包含竞争保障、互联互通、授权许可、独立的监管机构等内容，要求电信监管机构与公共电信服务提供者分离且不对其负责，监管机构不得在任何公共电信服务提供者中拥有财务利益或管理职能。

　　中国提案在陈述谈判目标与推进方针基础上，系统提出有关改革行动领域主张。中国认为谈判目标应致力于挖掘电子商务的巨大潜力，帮助成员国，特别是发展中成员和最不发达成员融入全球价值链。谈判进程方面应秉持开放、包容、透明原则，在未来谈判结果的承诺方式上给予成员必要灵活性。在谈判方向重点上，应以WTO现有协定和框架为基础，重点讨论通过互联网实现交易的跨境货物贸易及物流、支付等相关服务，推动建立规范便利、安全可信的电子商务交易和市场环境。具体包括界定与贸易有关电子商务、电子传输等相关定义的内涵和外延，电子商务规则与WTO现有规则的关系等；建立规范便利的电子商务交易环境，包括跨境电子商务、电子签名和电子认证、电子合同；营造安全可信的电子商务市场环境，如线上消费者权益和个人信息保护、网络安全等问题。中国肯定与贸易有关数据流动的重要意义，但是认为数据流动、数据存储、数字产品处理等规则复杂而敏感，各成员之间分歧较大，在将这些议题提交 WTO 谈判前需有更多探索性讨论。

　　另外，加拿大、新加坡、新西兰等成员国也从不同角度提出多份改革建议。目前看来，参与各方对创新电商多边规则表现出很高积极性，谈判磋商快速推进到某些操作层面内容。然而各方提案仍存在明显分歧。如美国针对其跨国企业在开展全球化经营过程中遇到的本地化、限制跨境数据流动、不恰当的互联网审查等壁垒，在谈判中重点关注跨国数据流动、计算机设施本地化、强制性技术转让、数字产品的非歧视待遇等议题。欧盟强调个人数据保护、消费者保护等议题，力主将电信规则议题纳入WTO电子商务规则谈判范围。中国则坚持发展导向，重视通过互联网实现跨境货物贸易及物流、支付等相关服务，推动建立规范便利和安全可信的电子商务交易环境，对数据跨境流动规则目前采取更为审视立场。

　　借助开放式诸边谈判方法，电子商务规则磋商谈判得以启动并活跃展开，成为2019年WTO改革的重要突破和一大亮点。然而也要看到，WTO一些重要成员如印度、印尼、南非等对某些关键问题持保留立场、尚未参加谈判，目前参与成员立场观点及利益诉求存在明显差异甚至隐含对立因素。现有谈判能否弥合参与成员立场观点差距，形成可普遍接受的规则文本，使得电商规则创新成为新一轮WTO改革的早期收获成果，是后续改革的重要观察点之一。

加强履行通告义务改革

　　在WTO规则体系内，通过履行通告与透明度（Notification and transparency）义务，提升政策体制环境的“可预见性（predictability）”，是保障实现最惠国待遇、非歧视原则、自由贸易、公平竞争等WTO基本原则的必要前提。除GATT第10条一般性规定外，该原则在多个特定领域多边规则中得到表述。由于种种原因，过去通告规则实际执行情况不尽如人意，部分发展中成员相关义务履行存在不同程度欠缺，也有发达成员未能充分履行通知义务。在美欧日等主要发达国家推动下，加强履行通告与透明度义务成为新一轮WTO改革议题之一。部分发达成员在强调相关改革必要性时强调，如果世贸组织一些成员对各自国土范围内实施的补贴未予或大部分未予通告，其他成员便无法评估其贸易影响，或无法了解已告知补贴方案的实际运作情况，由此派生的扭曲效应会给其它成员工人和企业造成不公平竞争待遇，阻碍新技术的开发和应用并对国际贸易正常运行并造成负面影响。

　　2018年11月12日，WTO货物贸易理事会应美欧日等国要求公布了一份WTO改革提案《提高透明度和加强世贸组织协定下通知要求的程序——来自阿根廷、哥斯达黎加、欧盟、日本和美国提交的通信》，要求WTO成员应对其所适用的WTO协议执行情况履行通告义务，对履行通告义务有困难的发展中成员可以寻求WTO秘书处援助。该提案建议对未如期履行通告义务又未向WTO秘书处寻求援助成员给予如下处罚：“对于未履行通告义务满一年但是不满两年的成员，从第二年开始，该成员代表将无法获得任何主持WTO机构的提名；在贸易政策审议大会上该成员对其他成员的提问，其他成员无需作答；该成员在原先正常上缴WTO预算经费的基础上上浮5%，从下一个两年预算周期算起；WTO秘书处将每年向货物贸易理事会报告该成员履行通告义务情况；该成员需要在总理事会上做特别报告。对于未履行通告义务满两年而不满三年的成员，从第三年起，除适用上述处罚外，该成员还将被认定为‘非活跃成员’；在WTO正式会议上，只有当其他成员代表发言后，该‘非活跃成员’代表才能发言。”

　　欧盟在2018年提交《WTO现代化方案》中提出要增强补贴的透明度，认为“缺乏关于成员国提供补贴的全面信息是现行制度在执行过程中最大缺点之一”。欧盟为此建议建立一个可反驳的一般推定，据此如果特定成员补贴未主动通告可被其它成员反通告，如成立则可被认定为补贴甚或造成严重损害的补贴。《SCM协定》现行规则认定出口绩效补贴和进口替代补贴属于禁止性补贴，欧盟认为现实中许多严重扭曲国际贸易补贴类型在现行规则下无法得到有效识别，欧盟建议使现行规则原则上允许的但却有害的补贴类型服从更严格的规则，包括导致产能过剩困扰多个经济部门的补贴、无限制的担保以及对没有可靠重组计划的资不抵债或陷入困境企业所提供的补贴。

　　2019年WTO通告程序改革进一步发酵。3月份美国贸易议程报告延续2018年美国表达的立场，把WTO成员必须遵守通告义务作为改革四大主题之一。美国认为，履行通告义务履行松弛无力使得WTO缺乏评估执行现有规则的关键信息并使得相关谈判难以推进。美国提出要采取具体措施使得未能履行承诺义务成员面临后果，同时强调更好利用WTO现有委员会来提升透明度以及WTO规则整体实施效果。

　　中国5月份提出改革建议，也把这个议题作为WTO改革的12个改革行动领域之一，并提出五点建议：一是发达成员在履行通报义务上发挥示范作用，确保通报全面、及时、准确；二是成员应提高补贴反向通报质量；三是成员应增加经验交流；四是秘书处应尽快更新通报技术手册并加强培训；五是应努力改进发展中成员通报义务的履行，对最不发达国家通过技术援助加强其通报能力建设。中国建议在肯定这方面改革必要性的同时，重视不同类型成员都应全面履行相关义务，注意照顾最不发达成员克服履行义务的具体困难，相关立场体现出建设性与均衡性特点。

　　2019年这个领域改革重点进展之一，是发展中成员群体就此提出具体主张。7月10日，非洲集团、古巴、印度提案“通过包容性方式加强世贸组织透明度与通报”，提出解决某些成员履行WTO承诺问题需从履行四方面通报义务着手：包括定期通报影响现有服务贸易协议有关“模式4自然人流动 （presence of natural persons）”承诺的入境相关措施执行情况，《与贸易有关的知识产权协定》有关发达国家在向最不发达国家转让技术方面负有法律义务条款，专利申请中披露传统知识和遗传资源的来源等。该提案强调，比通告义务更重要的是世贸组织的运作必须透明与包容。

　　从目前情况看，各方原则同意加强履行透明度和通告义务的必要性，然而WTO成员对改革重点取向和方法看法存在明显差别。例如美国等主要发达成员希望对不履行通告义务成员实施处罚以强化规则，中方则希望发达成员能在履行通报义务方面发挥示范作用。另外，各方对加强通告纪律和透明度的重点对象领域认识不同，如美方希望加强在《反倾销协定》《补贴与反补贴协定》《保障措施协定》、GATT1994第17条关于国营贸易规定、《技术性贸易壁垒协定》等规则的通告义务。中国则对美国滥用安全例外条款和贸易救济明确表示不满，希望“加强对以国家安全为由加征进口关税等做法的通告纪律，对措施开展多边审议”。印度、非洲集团等发展中成员则就服务贸易协议模式4“自然人流动”以及发达成员向最不发达成员技术转让等方面规制执行情况，提出不同于发达成员优先关注议题的观点。

探求破解上诉法官遴选僵局

　　以上诉机构（Appellate Body： AB）为重要组成部分的争端解决机构，是WTO多边规则体系大厦重要支柱之一。美国为施压WTO成员接受其单边改革议程，对上诉机构运行中某些不完善因素借题发挥，从2017上半年开始蓄意抵制上诉法官正常遴选过程，造成在编法官严重缺员，危及上诉机构和争端解决机制正常运转。2018年有关各方已对化解危机及必要改革提出了建设性意见，召开了十多次会议研讨如何破解僵局，然而未能改变美国等少数成员继续抵制启动遴选过程立场。2019年包括中国在内更多WTO成员上交提案，就改革上诉机构运行机制建言，并呼吁尽快启动上诉法官遴选过程。

　　中国2019年5月提出改革提案，12项“行动领域”中的第一项就是要打破上诉机构法官遴选僵局，优先解决这个关乎WTO正常运转的最为紧迫问题。6月25日，非洲集团向WTO提交有关上诉机构改革提案，提出系统改革建议并要求尽快启动法官遴选进程。建议主要内容包括：上诉法官遴选应在法官任职期满3个月前自动启动；现任法官在任职期满后没有人补缺情况下需继续履职，但超期履职不能超过2年；将法官数量从7人增到9人，法官任职期限改成7年但不能连任；对案件审查和提交报告期限为90天，特殊情况可延到120天，相关方提交文件数量不得超过30页；上诉机构在任何情况下都不应就争端任何一方未提出问题发表声明。

　　鉴于12月10日上诉机构可能失能瘫痪前景，2019年夏秋以来更多WTO成员特别是发展中成员加入呼吁启动遴选过程。2019年8月2日114个成员提交启动上诉机构法官遴选提案，在8月15日争端解决会议上墨西哥代表签署成员发言。9月18日泰国和马来西亚加入，116国再次联名上交提案。116签署成员除绝大部分发展中国家外，也包括部分发达成员如加拿大、澳大利亚、韩国、新西兰、新加坡、以色列等，但不含欧盟和日本等主要发达成员。

　　2018年6月22日，WTO争端解决机制讨论会上，美国对上诉机构运行提出若干质疑，美国以这些问题未能解决为由继续其既有立场。美国质疑集中在以下几个方面。一是抱怨AB未能按规定及时裁决案件。DSM为促进迅速解决争端规定90天为上诉完成期限，2011年后AB上诉案件平均处理耗时149天，2014年5月后平均耗时163天。美国指责AB总给不能按期完成判决找理由，而不是为确保遵守规则改变行为，WTO成员对此未能尽到督促责任。二是抱怨“越权裁判”：AB试图给大量咨询意见 （advisory opinions），超出其解释现有条例职权。三是抱怨上诉机构与专家组试图对争端进行独立调查并施加新的法律标准，而非客观评估争议各方提供证据。四是抱怨任期已过的法官仍然处理案件。上述指责在某些具体细节上虽然并非完全没有依据，然而美方一再抵制上诉机构法官遴选显然不是要完善相关机制程序，而是试图利用WTO一票否决机制以操控WTO改革议程。2019年7月WTO上诉机构就中美DS437执行之诉形成对美不利裁定结果，美国指责上诉机构执法不公并以此为由继续坚持其错误立场。

小结与前瞻

　　WTO创建四分之一世纪以来，世界经济快速发展并出现多重深刻演变。信息技术产业革命与互联网快速普及重构世界经济，电子商务与数字经济新业态蓬勃发展要求创新相关多边经贸规则填补空白。中国经济超预期追赶与全球经济增长动力构成发生“三重转换”伴随国际经济利益结构嬗变，对适应早先历史时期美国和G7支配全球经济增长格局环境下形成的现有多边规则带来调整压力。随着新兴经济体与发展中成员经济整体较快发展推动WTO成员收入水平差距初步减少，发达成员与发展中成员对经济全球化及多边规则立场态度悄然转变。这些变化既是WTO积极功能部分促成的结果，又反转对WTO规则提出改革要求。

　　2018年似乎突兀而起的WTO改革话题很快形成必要性共识，显示WTO改革成为时代需要与趋势。2019年改革推进到对一系列具体规则议题讨论磋商。虽然上诉机构改革困境尚未取得突破，116个成员联合提案仍代表有关议程的重要进展。有关发展中成员地位和待遇改革问题，引发各方最为激烈的争议交锋。年初部分成员决定通过开放诸边的途径启动电商规则磋商及后续谈判活跃推进，构成2019年WTO改革的重要亮点。履行通告义务这个程序性议题领域改革也开始进入破题阶段。

　　作为WTO成员中最大的新兴经济体，中国政府高度重视WTO改革。从近期改革进展情况看，中国在上述及其它问题采取了务实理性的改革立场，并重视处理几个方面关系。一是中国经济社会发展利益和要求与多边规则与时俱进演变发展的关系，二是坚定支持维护广大发展中成员诉求权益与推动某些必要改革议程的关系，三是明确抵制反对个别发达国家不合理主张及片面要求与务实合作及必要灵活性的关系。从上述改革议程最新进展看，中国目前合理务实主张取得了较好的反馈和成效。

　　中国与美国在当今及可预见未来是世界上两大最重要的经济体，这个特征决定了目前全球经济格局演变内生多边经贸规则改革，与中美经济对比格局演变内生双边经贸关系现实调整，二者具有内在联系与互动关系。在WTO改革S&DT议题上，美国主张有意重构与发展中国家整体关系，也凸显调整对华经贸关系诉求。其他领域如电商规则磋商、加强通告程序改革等，中美立场差异与美方博弈意图也清晰可见。纵观近年美国调整对华经贸方针，与我国双边磋商、创建新区域经贸规则、推进WTO改革等三个界面相互配合的战略用意已然和盘托出。当然，两国对某些问题改革认知也存在不同程度交集，给双方后续务实合作预留空间。

　　最后需指出，美国WTO改革首要目标指向所谓非市场体制的扭曲作用，这方面的立场认知在相当程度上被美欧日本组成的所谓“三边进程”共享。2019年1月和5月“三边进程”在巴黎和华盛顿召开第五次和第六次贸易部长会议，继续研讨设计在WTO改革中推荐这方面新规则的概念框架与建议文本。美欧日这方面的改革意图，与中国目前表述的十多个领域系统改革主张毫无交集。经济体制争议及其在多边规则领域投射，应是WTO改革将面临的最为敏感与棘手议题，对中美以至中国与主要发达国家经贸关系能否向合作新范式过渡构成关键考验。

　　作者为北大国发院金光讲席教授。本文仅代表作者本人观点，根据笔者在2019年10月29日CF40“外滩金融峰会”相关议题报告会发言拓展整理而成。

（编辑：核心网）

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