应对美国经济制裁的救济路径

　　文|孙才华 王一婷 范令箭

　　2019年9月25日，美国财政部认定4家中国公司开展与伊朗原油进口相关的重大交易，对这4家中国公司及其2家母公司以及上述6家公司的5位高管进行经济制裁，将其纳入特别指定国民和被冻结人员名单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List ，简称SDN名单)。

　　自然人和企业一旦被纳入SDN名单，将举步维艰，自然人可能无法享受基本服务，企业甚至可能会倒闭。美国经济制裁只是服务于美国国家利益和外交政策目标的工具，旨在改变制裁对象的行为，这就意味着被美国政府纳入制裁名单的自然人和企业存在被从制裁名单中移除的可能性。美国财政部建立了制裁名单移除机制，实践中也有很多被纳入制裁名单的自然人和企业经过持续努力后被移除。近年来，美国政府越来越频繁地针对中国使用经济制裁这一工具，越来越多的中国人和企业被美国政府纳入制裁名单。在此情况下，我们有必要系统性梳理美国经济制裁救济途径，为中国企业有效应对美国经济制裁风险提供有益的指导和支持。

　　一、从制裁名单中移除的必要性和可能性

　　越来越多的中国人和企业被美国政府纳入制裁名单

　　根据我们的统计，自2001年1月1日至2019年10月1日，已有多达131个中国人和实体（含企业）先后被美国财政部纳入制裁名单，其中包括49个中国人、80个中国企业、1个军事机构和1个贩毒组织。2001年后，美国政府并没有针对中国设立专门的制裁项目，美国财政部对上述中国人和实体进行制裁主要是因为其与美国制裁对象进行业务往来或其行为被认定损害了美国的国家利益。近三年，美国财政部对中国人和实体的制裁力度在不断加强，中国人和实体被制裁的数量占到这19年来的68%。具体情况如下图所示：

　　被美国政府纳入制裁名单将引发严重后果

　　自然人和企业如被美国政府纳入制裁名单将面临重大负面影响。以被纳入SDN名单为例，根据美国经济制裁法律法规，未经许可或未有例外规定，美国人和企业、在美国境内的非美国人和企业必须冻结SDN名单中自然人和企业的资产，且不得与其开展任何业务。在美国境外的、活动与美国存在连接点的非美国人和企业，也不得和SDN名单中自然人和企业开展业务，否则将会遭受美国政府的处罚。

　　因此，基于审慎考虑，很多国际化程度比较高的大企业拒绝与SDN名单中的自然人和企业开展任何业务。自然人和企业被纳入SDN名单，将被国际社会拒之门外，处境艰难。

　　在被纳入SDN名单后的第一个交易日，世界第二大铝业公司——俄罗斯铝业在香港联交所交易的股票股价出现断崖式的下跌，跌幅达50.43%。从2018年4月6日被纳入SDN名单至2019年3月15日提起诉讼，曾经的俄罗斯首富奥列格·德里帕斯卡净资产减少了81%，也即减少了75亿美元，且无法使用其享有的股东分红，一些银行、律所甚至拒绝为其提供基本的汇款和法律服务。

　　鉴于被纳入制裁名单后果严重，被纳入制裁名单的自然人和企业有很强烈的意愿采取措施寻求从制裁名单中移除。

　　被美国政府纳入制裁名单的自然人和企业存在被移除的可能性

　　虽然被美国政府从制裁名单中移除比较困难，但并非不可能。美国财政部每年都会将很多自然人和企业从制裁名单中移除，这主要是因为美国经济制裁只是实现国家利益和外交政策目标的一种工具，是未来导向的，不仅仅是为了惩罚制裁对象，更是为了促使制裁对象改变行为。为促使制裁对象改变行为，美国政府给予被纳入制裁名单的自然人和企业从名单中移除的机会。

　　为迫使委内瑞拉马杜罗政府倒台，美国财政部采取“胡萝卜加大棒”的方式：一方面，将马杜罗政府的核心成员及支持者纳入SDN名单，如2019年2月15日将委内瑞拉国家情报局局长曼努埃尔·克里斯托弗纳入SDN名单；另一方面，又一再表示，如果上述人员放弃支持马杜罗政府，美国财政部将会把他们从SDN名单中移除。在曼努埃尔·克里斯托弗脱离马杜罗政权并支持委内瑞拉反对派后，2019年5月7日美国财政部将其从SDN名单中移除。

　　总而言之，被美国政府纳入制裁名单的自然人和企业存在被从名单中移除的可能性。

　　二、美国经济制裁救济途径探析

　　美国经济制裁救济途径大体可以分为两种，一种是行政复议，另一种是司法救济。我们将以美国财政部负责的制裁项目为例，结合实际发生的美国经济制裁救济案例，深入剖析美国经济制裁救济途径。

　　行政复议是从美国制裁名单中移除的主要途径

　　美国财政部明确，被其纳入制裁名单中的自然人和企业可以通过行政复议的方式申请从制裁名单移除，并明确行政复议的程序要求。申请人如希望从制裁名单中移除，需要提供足够的证据证明：美国财政部将其纳入制裁名单的依据是不充分的，或者美国财政部将其制裁名单的事实基础已经不存在。简而言之，申请人要么证明美国财政部一开始就错了，或者情况有变，原来的被列入制裁名单的理由已经不复存在。

　　在实践中，要证明美国财政部一开始就错了是一个巨大的挑战，但并不是没有成功的案例。

　　2014年10月16日，德国贸易金融公司Deutsche Forfait AG（以下简称“DF”）被从SDN名单中移除。在针对制裁解除发布的公告中，DF表示，调查显示DF遵守了美国和欧盟的经济制裁法律法规，被从SDN名单中移除表明DF没有违反美国的经济制裁法律法规。这从另外一个角度说明了美国财政部将DF纳入SDN名单的行为是错误的。

　　尽管每年美国财政部将大量自然人和企业从SDN名单中移除，但美国财政部从未公开承认过其将部分自然人和企业纳入SDN名单是错误的决定。虽然DF认为自己没有违反美国经济制裁法律法规，但还是根据美国财政部的要求，采取了很多补救措施，包括在外部顾问的帮助下调整了合规管理机制，任命了一名合规官，并完善IT系统，使之能够每天对客户进行制裁黑名单扫描。另外，需要特别注意的是，DF表示，在与美国财政部谈判期间，德国外交部、财政部、经济事务部，甚至德国总理默克尔都参与其中。DF还承认，与制裁解除相关的咨询费和律师费超过了150万欧元。

　　如果美国财政部的决定并没有错，被纳入制裁名单中的自然人和企业就需要等待或者证明制裁所依据的事实基础已经不存在了。

　　这又包括两种情况，一种是等待外在环境的发生变化导致制裁所依据事实基础不存在，如伊朗核协议正式执行后，珠海振戎被美国财政部从NS-ISA 名单中移除；二是被制裁的自然人和企业积极主动做出改变，以证明制裁所依据的事实基础已经不存在，这也是被制裁的自然人和企业最主要的救济途径。

　　2019年1月27日，美国财政部正式将奥列格·德里帕斯卡拥有和控制的En+能源及其子公司俄罗斯铝业和ESE从SDN名单中移除，但奥列格·德里帕斯卡仍在SDN名单中。上述三家企业于2018年4月6日被美国财政部纳入SDN名单，仅仅是因为这三家企业被奥列格·德里帕斯卡拥有和控制，而后者在SDN名单中。这意味着，如果奥列格·德里帕斯卡丧失了对这三家企业的控制权，美国财政部就可能将这三家企业从SDN名单中移除。在被纳入SDN名单之后，这三家企业向美国财政部申请行政复议。在经过8个月的持续沟通之后，2018年12月19日，这三家企业与美国财政部达成了协议，承诺进行股权和董事会重组。其中，En+能源承诺将奥列格·德里帕斯卡对En+能源的持股比例由70%降至44.95%，将奥列格·德里帕斯卡在En+能源股东大会上的投票权限制在35%以下，增加En+能源董事会中独立董事的人数，确保半数以上的董事为美国人或英国人，且奥列格·德里帕斯卡无法使用其在这三家企业中的股东分红以及股权转让收益。

　　司法救济是从美国制裁名单中移除的最后手段

　　如果被制裁的自然人和企业无法通过行政复议的方式解除制裁，且无法承受被纳入制裁名单所带来负面影响，那么，唯有在美国联邦地区法院起诉美国财政部这一救济途径了。

　　司法救济对于被制裁的自然人和企业的财力和耐心都将是极大的挑战。提起诉讼可能需要耗费很多人力和物力，且即使被制裁的自然人和企业有足够的资源，挑战美国财政部的诉讼仍然面临极大的不确定性。在实践中，很少有非美国的自然人和企业在美国联邦地区法院起诉美国财政部。

　　2019年3月15日，在走投无路之后，奥列格·德里帕斯卡在美国哥伦比亚特区联邦地区法院对美国财政部及其部长提起诉讼，指控被告滥用美国法律法规授予其执行经济制裁的权力，请求法院禁止被告滥用权力，并将其从SDN名单中移除。目前，案件仍在审理过程中。

　　美国人通过司法救济的方式寻求从制裁名单中移除比较常见，也存在美国联邦地区法院判定美国财政部指定SDN的决定违宪或者违反美国《行政程序法》的案例，但数量极少。

　　在起诉美国财政部时，被纳入制裁名单的自然人和企业通常会指控美国财政部违反了美国《行政程序法》相关规定或宪法第四修正案关于禁止无理扣押资产以及第五修正案关于正当程序的相关规定。美国联邦地区法院在判决美国财政部的决定是否违法时慎之又慎，主要是因为美国财政部指定SDN名单中自然人和企业的决定往往和美国对外政策和国家安全息息相关。

　　关于从美国制裁名单中移除的建议

　　自然人和企业层面，一是要查找病因，也就是要深入分析被美国财政部纳入制裁名单的原因。美国财政部在公布自然人和企业被纳入制裁名单时，会或多或少说明指定的依据，在部分情况下，甚至会通过新闻发布的方式，详细说明指定理由。如美国财政部披露的信息不全，自然人和企业可以向美国财政部申请行政复议，要求其提供详细的指定理由。找到指定的依据后，再确定应对举措。

　　二是要不卑不亢，敢于向美国财政部发起挑战。如认为美国财政部指定的理由不充分、出现了偏差或因形势变化指定的理由不复存在，应及时向美国财政部提起行政复议，甚至在美国联邦地区法院提起诉讼，请求法院签发命令废止美国财政部的指定决定，并将其从名单中移除。

　　三是要借助专业人士的力量，特别是专业律师的力量。向美国财政部申请行政复议，在美国联邦地区法院起诉美国财政部，都是非常复杂的工程，需要熟悉美国经济制裁、行政程序、行政诉讼法律法规的专业人士予以支持。

　　四是在行政复议的过程中，要积极主动按照美国财政部的要求做出改变。如进行股权或资产重组，或改组董事会，优化完善制裁合规体系，必要时采购或建设制裁黑名单筛查系统，使美国财政部确信指定的事实基础已经不复存在。

　　五是要借助本国政府的力量，请求本国政府加强与美国政府的沟通和协调。美国政府将与美国制裁对象开展业务的第三国的自然人和企业纳入制裁名单是霸权主义行径，违反了国际法相关规定，导致第三国政府的反对。专门从事制裁名单除名业务的Erich Ferrari律师表示，在行政复议阶段，申请从制裁名单中移除的自然人和企业所在国政府提供的支持性材料最有说服力，如果所在国政府与美国财政部沟通，美国财政部将会给予更多的注意力。

　　政府层面，首先是构建跨部门的美国经济制裁应对机制，包括行业监管/主管部门、外事部门等。一方面能够及时回应被纳入制裁名单的本国人和企业的诉求，另一方面能够与美国方面进行充分沟通和协调。

　　其次是行业监管/主管部门通过多种方式，如发布规范性文件或组织培训等，提示本国人和企业高度关注美国经济制裁风险，并要求其自担责任。

　　最后是有针对性地协助被纳入制裁名单的本国人和本国企业。对于因与美国制裁对象进行合法商业往来而被美国政府纳入制裁名单的本国人和本国企业，应予以必要的协助，帮助其与美国方面据理力争。

　　作者孙才华，任职于中国再保险（集团）股份有限公司；王一婷，任职于丝路基金有限责任公司；范令箭，任职于中国再保险（集团）股份有限公司

（编辑：核心网）

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