基于大数据的政府环境决策能力建设

2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，首次从国家层面认定数据是国家的基础性战略资源，大数据成为提升政府治理能力的新途径。2016年环保部印发《生态环境大数据建设总体方案》，开启“互联网+生态环境”战略，推动政府环境治理创新。依托大数据为环境治理提供的战略资源和发展契机，多方面推进政府环境政策能力建设，对我国环境治理现代化和生态文明建设具有重要意义。

一、大数据在环境治理领域的应用前景

21世纪的人类，正由信息技术和互联网牵引着步入大数据时代，“一切皆为数据”，数据成为世界各国提升国家综合竞争力的又一关键资源，也成为全球环境治理中的战略要素和革命利器。大数据，既是一种数据，又是一种技术；既是一种应用，又是一种思维，对于环境治理变革具有极其广泛的应用前景。

1．作为数据的大数据

作为数据的大数据，是信息化、数字化、智能化技术的运用，具有“4V”特征，亦即海量的数据规模(Volume)、快速的数据处理体系(Velocity)、多样化的数据类型(Variety)、数据本身能创造价值(Value)等。据估计，整个人类文明所获得的全部数据中90%来自于过去两年，到2020年全球数据使用量将达到约44ZB（1ZB=10万亿亿字节），是今天的44倍。体量巨大、种类繁多、价值密度较低的大数据，对数据的分析、处理、提纯、集合等能力提出了更高要求。信息时代的数据已经成为国家基础性战略资源，加快建构生态环境大数据，能够为现代环境管理者制定环境决策提供重要基础和趋势参考，数据驱动的政府环境政策日益呈现出信息化特征。

2．作为技术的大数据

作为技术的大数据，是融合计算机技术、人机交互、平面设计、数据挖掘等技术在内的新一代信息系统构架的产物，能够对数量巨大、来源分散、各式多样的数据进行采集、存储、深度挖掘和关联性分析，发现规律、创造价值，进而建立起从物理世界到数字世界和网络世界的无缝链接。将大数据技术应用于环境治理，不断提高生态环境数据挖掘、加工、增值能力，可以更全面把握人类经济活动与环境生态危机之间的复杂联系和深层次规律，更系统有效地监管生态环境状况的动态变化和政策实施效果，重塑环境治理认知和实践模式，提高环境治理的精准性、高效性和预见性，大力提升绿色生产力，促进政府环境治理现代化。

3．作为应用的大数据

作为应用的大数据，不仅指的是提供规模庞大的数据对象，更重要的是实现数据“对象、技术与应用”三位一体同步发展，推动全球进入一个将数据作为核心资产的新时代。高度疏散、结构松散、体积庞大的海量原始数据，只有经历从数据—信息—知识—决策的完整过程，得到合理开发、深度挖掘和统一融合，从个体的、破碎的、衰老的数据变成整体的、互联的、鲜活的数据，才会创造出现实价值和生产力效益。加快生态环境大数据技术创新与应用创新，有利于充分反映不同区域、不同群体、不同层次的民生环境诉求，优化生态环境资源配置和环境公共决策，扩大环境服务范围和渠道，提升环境公共品服务质量，形成公平普惠、便捷高效的环境服务体系。

4．作为思维的大数据

作为思维的大数据，具有开放性、共享性、个性化、网络化等多元特征，其革命性影响将贯穿社会治理的各个环节，深刻影响人类社会的组织形式、治理模式、决策过程和社会生活。《大数据时代》的作者维克托?舍恩伯格指出，大数据时代出现了从样本数据到全部数据、从精确数据到混杂数据、从发现因果关系到探求关联关系的三个变化，因此将引发人类工作、生活与思维的巨大变革。大数据驱动的环境治理更强调构建跨部门、跨流域、跨区域生态环境数据资源共享共用格局，更强调环境治理的系统治理、综合治理和协同治理，更强调多元环境治理主体协同共治，民主的、参与式的、互动式的环境治理将取代以往命令型的、单向型的管理模式。

二、政府环境决策面临的数据管理难题

党的十八大以来，党中央、国务院不断加强生态环境治理的顶层设计和路径规划，将生态文明建设作为执政理念上升为国家战略。但是，我国环境形势整体上仍然十分严峻，环境政策在制定、执行和评估的整体过程中存在诸多环境数据管理难题。

1.生态环境数据缺失、不完备或造假，造成政府环境认知错误和决策偏差

2015年国务院办公厅印发的《生态环境监测网络建设方案》提出，“目前，我国生态环境监测网络存在范围和要素覆盖不全，建设规划、标准规范与信息发布不统一，信息化水平和共享程度不高，监测与监管结合不紧密，监测数据质量有待提高等突出问题，难以满足生态文明建设需要，影响了监测的科学性、权威性和政府公信力，必须加快推进生态环境监测网络建设。”由于生态环境系统本身具有丰富复杂性，生态环境状况具有较大的区域差异性，而传统的数据技术只能收集和处理数量有限、规模较小的生态环境数据，致使政府环境政策往往建立在有限的“样本数据”基础之上，容易出现环境认知错误和决策偏差。某些重点排污企业违反国家规定，针对环境质量监测系统修改参数或者篡改监测数据，致使环境监测数据遭遇不同程度的转移、隐匿、篡改等人为“二次污染”，导致后续环保决策的错位和失误，甚或产生难以预料或不可逆转的环境政策灾难性后果。

2．生态环境数据分散化和“部门私有化”，造成政府环境决策受限、管理割裂

一方面，我国地域宽广、环境问题复杂多样，种类庞杂的生态环境数据被分散掌握在不同的政府管理部门、企业、研究机构手里，导致环境资源归属和数据存在分散化和“部门私有化”的特点，政府环境决策面临严峻的“数据烟囱”和“数据孤岛”问题，阻碍政府环境信息资源的整合利用。另一方面，经济发展及经济效益具有个体性、局部性、内部性，环境保护及环境效益却具有较强的公共性、整体性、外部性，环境污染与污染传输不受行政辖区界限的限制，但环境管理的属地特征往往导致环境治理遭遇重重难题：上游环境污染，下游跟着遭殃；下游要求赔偿，上游不愿赔偿；上游生态建设，下游免费搭车；上游要求补偿，下游不愿付费。地方政府的环境决策往往对经济效益和政治绩效的考量优先于生态效益和环境公共利益，拒绝生态环境数据的信息共享互通，不利于环境污染和生态保护的系统治理和综合治理。

3．生态环境数据开发乏力，导致政府环境政策创新效率低下

（编辑：核心网）

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