地方政府大数据治理：行动、挑战与应对

大数据行动“地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。”国家大数据战略的实施，离不开地方政府协同配合，更离不开地方政府的贯彻落实。其实，在《促进大数据发展行动纲要》之前，上海、天津、重庆、广东等省市政府就预见到大数据在未来经济社会领域的应用前景，并纷纷出台大数据战略，将开发利用大数据作为占领新一轮竞争制高点的重要抓手。如2012年12月广东省政府办公厅发布《广东省实施大数据战略工作方案》，2013年7月上海科委发布《上海推进大数据研究与发展三年行动计划》(2013－2015年)。从各省市出台的文件来看，主要是为大数据应用搭建基础平台，应用领域也多集中在经济领域，对地方政府治理的强调则不突出。

2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，明确了未来5－10年我国大数据发展和应用的目标，要求2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。同时要求地方政府“结合信息惠民工程实施和智慧城市建设，推动中央部门与地方政府条块结合、联合试点，实现公共服务的多方数据共享、制度对接和协同配合”和“加强中央与地方协调，引导地方各级政府结合自身条件合理定位、科学谋划，将大数据发展纳入本地区经济社会和城镇化发展规划，制定出台促进大数据产业发展的政策措施”。为迎接大数据的挑战和加强政府管理与公共服务各个领域的应用，各地政府都加快了制定和实施大数据行动战略的步伐，积极回应国家战略，快速推进大数据行动。如2016年北京市政府办公厅和广东省政府办公厅分别出台了《北京市大数据和云计算发展行动计划(2016－2020年)》《广东省促进大数据发展行动计划(2016－2020年)》。

“大数据时代的政府治理范式将在新公共管理、新公共服务、整体治理、数字化治理、网络化治理等多种治理模式的基础上，以‘智能化’重新塑造政府治理模式。”为适应大数据时代地方政府治理模式的转变，一些地方还成立了专门的大数据管理部门，如广东省于2014年2月率先成立了大数据管理局，省会城市广州(2015年5月)、沈阳(2016年6月)、成都(2015年9月)、兰州(2015年9月)、贵州(2015年10月)、银川(2016年11月)和非省会城市保山(2015年11月)、黄石(2015年11月)、咸阳(2016年7月)也先后建立了大数据管理局或大数据局，有的隶属工信委，有的直接隶属于当地政府。对政府治理而言，大数据的重要意义在于为政府在经济、社会、文化等方面的治理提供科学的决策和预测。但从各地发展大数据的战略文件来看，还主要在于大数据应用的基础设施建设工作，如数据平台建设、制度完善、部门行业间的信息开放和共享等。并且，在政府治理的应用方面，多强调政府数据，而忽视了非政府数据对政府治理的重要意义。

四、大数据治理是对地方政府治理能力的挑战

每一次新技术革命，必将引起社会结构和社会形态的深刻变革。以信息技术为支撑的大数据必将导致公共管理与公共服务领域的巨大变革。陈振明认为，，对政府治理而言，大数据既是一场技术革命，也是一场由技术引发的管理革命。作为信息革命的产物，大数据正在悄无声息地重塑地方政府治理生态，改变地方政府治理理念，创新地方政府治理手段，最终必然开创地方政府治理的新局面。

在互联网、物联网、云计算等信息技术的支持下，政府治理数据资源前所未有的丰富，这将为地方政府在优化组织管理流程、提升服务能力、改善政务环境等方面提供良好的机遇。大数据正在推动并将持续推动政府治理向精准化、科学化方向发展，通过政府与公众的良性有效互动，实现绩效政府建设的目标。但大数据对智能化行政改革、透明政府建设和国家治理能力构建具有冲击作用，并因此对地方政府治理带来前所未有的挑战，如何推进政府主要官员对大数据功能的认知，如何有序地推动大数据开放，如何收集、保存、维护和管理呈指数级增长的数据，如何适应大数据时代公众对政府回应的要求，以及如何保障数据开放可能给政府、企业和公民安全带来的冲击等，需要各级政府未雨绸缪，直面挑战。

(一)对地方政府数据认知能力的挑战

大数据意识的缺乏是地方政府治理建设中面临的重要挑战，而大数据意识源于对数据的认知。虽然中央政府出台了《促进大数据发展行动纲要》，但地方政府会不会主动执行大数据国家行动，积极性如何，则取决于地方政府对大数据价值、意义及对政府挑战与机遇的认知。

一是对大数据概念的认知。大数据之大，并不仅仅在于其数量多，更在于其价值大。一些地方政府对大数据概念的认知还停留在其数量方面，认为数据量越大越符合大数据的标准。但在政府治理领域，数量大仅是大数据的特征之一，大数据对预测和决策的意义则取决于动态变化的数据质量，因此大数据在治理决策、政策执行和绩效评估方面是有价值的数据集合。

二是数据价值的认知。数据的价值体现在保障决策科学、提高执行效率、改善服务质量、提升公众满意度方面具有的作用。“数据能满足既定用途，它才有质量。”因此，在一个部门和官员的眼里可能是“垃圾”和“废物”的数据，在另一个部门和人的眼里却可能是“宝藏”和“金矿”。这就需要地方政府及其各个部门在治理过程中，通过有效识别有价值的数据，避免数据收集过程中的公共资源浪费。

三是对数据开发应用的认知。我国数据资源虽然丰富，但由于长期缺乏数据利用意识，在数据收集、整合、分析和使用方面意识淡薄。如2006年卫生部制定了第一套最小标准数据集，比美国晚了33年。2006年国家统计局正式成立了社情民意调查中心，比美国晚了66年。2010年起物联网技术开始在铁道部、交通部得到应用，比美国晚了48年。数据开发利用的前提是数据开放。政府对大数据进行整合、开放和利用三次质的转换后，可以把低价值的数据转变成政府的治理能力。政府通过开放数据还可以为商业发展带来机会，如1983年，美国向公众开放了原来只作军用的卫星定位系统，结果带动了一批创新企业的发展，创造就业岗位约300万个。在地方层面，2012年12月广东省宣布启动大数据战略，并成立了大数据管理局。但还有部分地方政府没有真正树立大数据意识，担心数据开放对政府造成冲击，没有认识到其本身是一种管理手段和治理工具。

(二)对地方政府数据处理能力的挑战

大数据时代的地方政府治理既要求收集来自政府内外的有价值治理信息，也要求更高的数据整合、分析和解释能力。

（编辑：核心网）

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